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摘要:森林保险在森林资源保护、林业生产和保障林农收入方面能够发挥重要作用。现有文献认为,我国森林保险市场起步较晚,依然存在法律法规缺失、费率厘定粗略、保险险种单一等诸多问题。通过进一步梳理文献,文中从法律法规、保险设计、参与意愿、保险费率、再保险制度等方面总结我国森林保险发展的制约因素,分别从供给方、需求方和政府的角度归纳了对应的政策建议。未来研究可以借鉴国外发达国家经验进行框架设计和制度规范,定量与定性相结合设计有差异的保险费率和保险产品,从将林业碳汇纳入碳排放交易体系角度思考林业碳汇保险实施的可行性和重要性。
  关键词:森林保险,制约因素,参与意愿,保险费率,巨灾风险

 

  给予森林保险高度重视,正确引导森林保险市场,是林业繁荣发展的有力保障。国内外学者也充分认识到森林保险的重要性,对其展开了广泛的研究。本文将结合我国森林保险发展情况,通过对森林保险研究现状进行梳理、综述,归纳森林保险市场发展中存在的问题及相应的优化对策,并据此提出可以继续深入的研究方向,以期为将来森林保险的研究提供一定的借鉴。
  1 森林保险的内涵
  我国直到20世纪80年代才开始对森林保险的相关理论进行研究,且多数学者把森林保险纳入农业保险范畴。但是森林保险有其自身的特点,兼具公益性和经济性,是一种准公共产品。孔繁文等最早从经济学角度定义森林保险,认为森林保险是保险人和被保险人之间订立的一种契约,以书面合同的形式确定并受到法律保护。李祖贻认为森林保险属于财产保险范畴,是针对未被转化为木材或其他林副产品的森林进行的保险业务。还有观点认为森林保险是商业保险在林业领域的业务拓展,是保险与林业相结合的产物。
  综上可知,森林保险由森林的经营者或所有者先按照约定的保险费率缴纳保费,当森林资源在保险期间因遭受不可预见的、不可抗的意外或自然灾害而产生损失时能够获得保险公司赔付,得到合同约定的经济补偿。从本质上说,森林保险是金融工具的一种,在分散风险、稳定生产、保证林农收入方面能够发挥一定的作用。森林保险市场的参与者主要由保险的供给方(一般是保险公司)、保险的需求方(森林经营者或所有者)及政府构成。
  2 国内外森林保险发展现状
  森林保险起源于森林资源较为丰富的北欧,世界上已经有40多个国家采取了各具特色、符合本国国情的森林保险模式。开办时间较早、市场经济制度更为完善的发达国家已建立起行之有效的森林保险机制。而中国公有林占比较高,且在集体林权制度改革之后存在林权分散、难以统一决策等问题,导致森林保险发展缓慢,陷入瓶颈状态,政策性森林保险发展面临诸多障碍。
  2.1 国内森林保险发展现状
  1982年,国内第1部有关森林保险的法规条文——《森林保险条款》拉开了森林保险方面的制度建设。1984年开始进行森林保险试点,截至1994年有20多个省(市、自治区)开办森林保险。但林业经营的复杂性和特殊性及国家扶持政策的缺位导致森林保险发展缓慢,甚至出现停滞状态。为调动供需积极性,我国政府于2009年在江西、湖南、福建3省设立政策性森林保险试点,2010和2011年又新增6个试点省份。到2012年,试点范围扩大到17个省份。2014年,政策性森林保险覆盖范围已扩大到全国,并表现出强大的生命力。
  目前,我国森林保险保费补贴政策采取“政府引导、市场运作”的协保模式,即在政府统一的制度框架下,由各地指定的商业保险公司在基层林业部门协助下开展森林保险业务,政府给予投保林农或林业公司一定的保费补贴。保费补贴分为中央、省、地市、县4级。《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》第二章第七条明确规定:对于公益林,地方财政至少给予40%的补贴,在此基础上,中央财政再补贴50%;对大兴安岭林业集团公司,中央财政统一补贴90%。对于商品林,省级财政至少补贴25%,中央财政再补贴30%;对大兴安岭林业集团公司,中央财政统一补贴55%。
  2.2 国外森林保险发展现状
  发达国家多样化、全方位的保险险种经历了从单一到综合逐渐丰富、逐步完善的历程。由于森林资源面临的最广泛、最频繁的自然灾害就是火灾,多数国家的森林保险一般都是从最初单一的火灾险逐步发展为包括风暴、洪水、泥石流等多种自然灾害及附加险的综合性保险。只有丰富险种才能切实提高林业经营者的抗风险能力,同时拓展保险公司的业务范围。
  科学的费率、适当的保险金额是刺激林业经营者对森林保险需求的有力保证。发达国家一般根据不同的划分标准确定风险程度,实行差别化的费率。日本根据不同树龄、树种、立地条件确定相应的保险费率和保险金额;芬兰按照地域与风险程度相结合的原则将全国的森林资源划分成20个林区,实行不同保险费率,在遭受重灾风险时还会对保险费率给予一定优惠;瑞典对于林区的划分更为细致、全面,将全国划分为6大林区;美国在确定保险金额时则会综合考量树木密度、所处区域和树种耐火性等因素。
  由于森林资源具有显著的正外部性,需要政府确立相关法律法规引导森林保险发展。多数发达国家在发展森林保险之初就明确了森林保险的法律地位。日本于1937年通过了《森林火灾国营保险法》,还设立了专门的森林火灾特别会;瑞典通过实施《森林法》为森林保险业务的开展提供法律依据,且每4年对其进行一次评估;1924年通过的《克拉克—麦克纳瑞法案》标志着美国森林保险的正式开展;芬兰则将针对森林保险的有关法律法规编入《森林改良法》。
  一般而言,发达国家的森林保险业务主要由私人经营的保险公司负责,也包含少部分国家森林部门和林业合作社开办的森林合作保险,实现了多种形式的保险组织间的相互配合。芬兰的森林保险由各私营保险公司组成的联盟经营,政府起监管作用;瑞典的森林保险除私营保险公司外,合作组织也参与经营,政府向森林经营者提供一定的信息服务和技术支持;美国的森林保险由多家保险公司共同进行合保,政府对林农和保险公司进行双向补贴并承担监管职责;日本采取的是国家统保和保险公司承保相结合的模式,具体工作主要由林业合作社负责。
  综上可以看出,近年来我国森林保险业务实现了快速增长,取得了一定成绩;但与发达国家相比,森林保险起步较晚,在法律保障、政策支持、费率厘定等方面还存在差距。
  3 森林保险制约因素
  3.1 相关法律法规不完善

  目前我国专门针对森林保险的法律法规只有1982年颁布的《森林保险条款》。2012年颁布的《农业保险条例》虽然将森林保险涵盖在内,但只是在农业保险体系下进行了一定改动,并未全面考虑林业经营特有的复杂性、外部性、高危性。森林保险的发展目标、保障范围、组织结构等都缺乏法律规范,最重要的是缺乏市场监管的相关规定。中国急需一部《森林保险法》及配套的行政法规和规章制度将森林保险各参与主体之间的关系法制化。
  3.2 保险设计不科学,无法满足保险双方需求
  中国的森林保险品种较少。而森林经营具有长周期和高风险性,很容易受到各种自然灾害的影响,因此单一的森林保险品种并不能满足林业经营者规避风险的要求。此外,公益林和商品林的性质不同,不同区域、树种、树龄的森林资源风险大小也存在差异,统一类型的森林保险险种无法满足不同区域、不同性质、遭受不同风险的林业经营者的需求。另一方面,森林保险种类单一意味着
  3.3 供需双冷
  3.3.1 需求方参与森林保险意愿影响因素

  1)对森林保险认知程度。一般进行小规模森林经营的林农对森林保险认识不足,观念较为保守,且普遍存在侥幸心理,严重影响其投保意愿。秦涛等通过回归分析发现,林农的投保意愿受其对森林保险认知程度的显著影响。此外,研究发现,当森林生产者获得信息的成本较低、知情度更高时,更有可能加入森林保险计划。
  2)个体特征。卢熙明等运用logistic模型分析认为,女性以及风险厌恶程度和受教育水平较高的林农更倾向于购买森林保险,而年龄对于森林保险需求的影响并不确定。冯祥锦等研究发现,不仅年龄,林农的受教育水平对其投保意愿的影响都难以确定是正向还是负向的。然而,林农的风险厌恶程度毫无疑问与其投保意愿呈正相关关系,林业经营者一般都是厌恶风险和不确定性的,对风险的规避程度甚至要高于农户。研究表明,森林所处位置、风险暴露程度、所有权期限以及森林所有者的性别、收入和主观认知等都会影响到森林所有者的风险规避程度。
  3)收入水平。一般而言,林业收入和总收入水平越高,投保的可能性就越大。此外,经营森林获得的收入占家庭收入的比重显著影响林农对森林保险的需求,占比越高说明林业经营者对于森林收益的依赖程度越高,对森林保险的需求也就越大。
  4)林地面积。一般认为,林业经营者拥有的林地面积越大,其避险意识就会越强,购买森林保险的意愿越强烈。当林地面积较小时,保费成本可能要大于发生自然灾害时产生的损失,加之投保程序较为繁琐,投保意愿自然不高。
  5)保险费用、赔付金额设置及费率水平。林农对于森林保险的需求受保险投入产出关系的显著影响,保费越低、赔付金额越高,在发生自然灾害时林农得到的经济补偿就越多,购买森林保险的意愿就会很强烈。
  3.3.2 供给方参与森林保险意愿影响因素
  1)森林保险产品盈利水平。从当前状况来看,森林保险盈利性不强。以广西为例,森林保险保费较低,且风险较为集中,一旦发生灾害保险公司将面临高额保险赔款。集体林权制度改革之后,林权较为分散,且森林资源多分布于偏远地区,保险公司开展业务的工作成本、赔付成本、契约成本等都比较高。森林保险的低盈利、高风险性造成保险公司的保费收入和投入不匹配,很大程度上限制了保险公司的供给意愿。
  2)政府补贴的保障水平。森林保险经营具有典型的高成本和高风险性。政府对森林保险市场进行财政干预能够明显提高森林保险的供给量,优化资源配置。政府补贴越多,保险公司就会以越低的保险费率实施森林保险,林农购买森林保险的可能性就越大。
  3)巨灾风险保障机制的发展水平。我国目前尚未建立系统科学的巨灾风险分散机制,一般做法是从保险公司的保费收入中提取一定比例的准备金,以应对可能发生的巨灾风险。然而,准备金的规模一般较小、覆盖范围较窄,巨灾一旦发生,无法对保险公司形成真正的保障,会迅速耗尽保险公司的准备金,影响保险公司稳健经营。
  3.4 保险费率厘定不合理
  我国国土广阔,森林资源所处的自然环境、地理特征、人文基础、社会环境各异,面临的主要自然灾害不同。因此,不同区域的森林资源面临的风险程度不同,理应结合灾害类型、发生频率、地理特征、气候变化等因素,设置差异化的保险费率。然而,我国目前的保险费率还是以行政区域划分为主,保险费率的厘定未能综合考虑各种因素。
  3.5 再保险制度发展缓慢
我国森林保险的有效供给和需求不足,市场规模较小,森林再保险市场更是参与者寥寥。一旦发生森林巨灾,难以弥补巨额损失,将会给保险公司、林业经营者及地方财政造成严重威胁。这种单纯依靠保险公司和政府的风险控制手段并未形成科学的风险分散机制,难以长期维系。
  4 政策建议
  4.1 供给方

  4.1.1 创新森林保险产品,丰富保险种类
鉴于林业生产面临的风险较为多样化,需要根据林农的林业经营活动及其面临的风险设计一套合理的保险产品。林业经营者的风险偏好是影响其森林保险选择的重要因素,需要综合考虑林农有差异的需求及其面临的风险种类、风险大小等因素设计差异化的保险产品。此外,需将商品林和公益林区分投保,开发针对不同品种、林龄及林业产业的保险新产品,积极探索包含森林保险在内的金融产品组合。还可发展天气指数森林保险,从而在一定程度上降低保险公司的风险。
  4.1.2 科学厘定费率
应结合森林资源、地理信息及相关自然灾害的数据库,进行风险区域的划分,综合考虑树种、树龄、立地条件等因素,对不同风险类型的保险费率进行厘定。保险公司也可根据当地的实际情况选取合适的标准,确定保险费率。
  4.2 需求方
  4.2.1 转变发展理念
集体林权制度改革之后林农成为经营我国森林资源的主力军,这虽然有利于产权明晰、资源配置,但林农对于森林保险、联合经营等新兴概念的接受程度较低。作为森林资源的主要经营者,林农要与时俱进,转变发展理念,积极响应国家政策,为林业经营的持续发展注入源源不断的动力。
  4.2.2 探索合作模式,扩大经营范围
保险区域大小对保险费用总额的影响很大,森林面积有限的个体林农支付的保费要高于森林面积较大的林业经营者。增加保险面积是降低森林保险的个人成本、鼓励森林所有者购买保险的有效方案之一。此外,我国现行的政策性森林保险制度虽然配套了相应的补贴政策,但并不完全适用于经营规模较小的林农,导致其未成为补贴政策的受益者。推动林农的合作化经营不仅能够使其从森林保险制度中受益,还能够盘活闲置的森林资源,从而促进林业经济发展。
  4.3 政府
  4.3.1 确立森林保险的法律地位
  应通过法律的形式确立各级政府、保险的供需双方及其他中介机构应该发挥的职能和承担的责任,明晰各参与主体应享有的权利以及相应需要承担的义务。此外,还要制定法律加强市场监管,促使各部门通力合作,规范林业经营者的投保行为和保险公司的经营活动。
  4.3.2 加大宣传力度,提高林农和保险公司的参与热情
从需求方看,很多林农有投保能力而无投保意愿,主要是由于对森林保险的认知度较低,需要政府部门和保险公司加大对森林保险及相关优惠政策的宣传力度。在宣传森林保险时,可以借助互联网来扩大宣传范围。从供给方看,需要林业部门向保险公司宣传国家对于开展森林保险业务的公司提供的政策优惠及财政补贴。
  4.3.3 制定合理的补贴政策
  目前学者对于保费补贴政策的态度并未达成一致,一部分呼吁政府要继续加大对森林保险的补贴力度,而另一部分则认为保费补贴会加大政府的财政压力。
  森林保险实施的范围越广,保险费用就越低。然而,在森林保险实施初期,其覆盖范围有限,且保险公司和林农对于保险费用存在不同的预期。若此时的保险费用仍遵循市场原则,森林保险的市场规模势必会缩小。政府补贴对扩大森林保险市场将起到积极的促进作用。低保费给保险公司带来的损失可通过政府补贴来弥补,林农也将从政府得到补贴以减轻其购买保险的经济负担。保费补贴在抑制危害蔓延、缓解搭便车行为等方面也能起到一定作用。研究发现,在公共支持、减税、有条件的公共支持和保费补贴4种政策方案中,保费补贴政策最能提高林业经营者的参保意愿。因此,政府类似的援助行为可作为林业经营者加入森林保险计划的附加条件。
  为避免公共财政的浪费,保费补贴政策不建议与其他公开干预措施同时使用,且要适度进行。保费补贴政策已经给地方财政带来了巨大的压力,且我国森林资源丰富的省份多为经济不发达地区。因此可根据不同的保险金额设定合理的保费补贴比率,以免导致资金浪费。
  4.3.4 建立健全巨灾风险分散机制
  巨灾风险分散机制的建立不能仅靠国家和政府的支持,而是需要政府、保险公司、林业企业、林农等各主体的共同参与。再保险是转移极端天气事件风险的有效手段。目前,我国虽已通过试点再保险制度来进行巨灾风险的分散,但效果并不理想。可考虑由中央政府组建政策性全国森林再保险公司,并通过对保险公司的再保险费用予以补贴为其提供保障。
  5 研究评述与展望
  5.1 研究评述
  1)从研究内容来看,国内学者多是从中国森林保险的发展现状出发总结其存在的问题,进而结合发达国家森林保险的发展经验及中国的实际情况,针对现有问题提出政策建议。较少有研究结合某一地区的具体情况,有针对性地提出森林保险发展存在的问题并提出优化建议。国外学者的研究内容更多集中于费率厘定、风险精算,这可能与其森林保险市场发展较为成熟有关,研究重点不再局限于政策框架的构建而是细化的保险合同。鉴于我国的政策性森林保险已经覆盖全国,应更多进行森林保险产品优化的研究,从根本上解决供需双方参与热情低的问题。
  2)从研究结论来看,国内学者普遍赞同森林保险在保障林农收入、增强林业风险抵御能力、促进林业稳定发展方面具有重要作用,但我国的森林保险发展还存在相关法律法规不完善、保险设计不科学、供需双冷、费率厘定不合理、再保险制度发展缓慢等问题,可针对这些问题进行具体优化。
  3)从研究方法来看,国内学者较少运用模型进行定量分析,主要以定性分析和理论分析为主,总结中国森林保险发展现状及存在问题,并结合国外经验提出制度和政策建议;而国外学者相反,以定量分析为主,更倾向于运用数学模型解决问题。定量分析和定性分析各有优劣,在对森林保险进一步深入研究的过程中,最好将2种分析方法结合,加强研究的严谨性和适用性。
  5.2 展望
  1)首先,在框架设计和制度规范方面,可以借鉴国外发达国家经验,在现有研究基础上,继续探讨既符合我国基本国情又能充分调动市场积极性的森林保险市场机制、经营模式、补贴政策、产品设计及法规建设。
  2)其次,可参照国外研究,运用相关计量模型,将定量与定性分析相结合,针对风险程度、树种价值、树龄、立地条件的不同,划分不同的风险区域,设计有差异的保险费率和保险产品,以满足不同风险区域及风险承受能力的林业经营者的需求。
  3)此外,随着低碳理念的推广,森林的生态功能日益凸显。中国已于2017年12月正式启动全国性碳排放权交易市场。林业碳汇作为抵消企业碳排放的一种低成本手段,被纳入碳交易市场指日可待。用于交易的林业碳汇必须满足额外性,而林业碳汇比森林更易受到自然灾害和人为活动的影响,相比森林的价值存在更大的不确定性,对保险的需求会更大。因此,在将来可以将碳汇保险纳入研究范围,探讨实施碳汇保险的可行性。(作者:宋烨 彭红军)
  第一作者:宋烨(1995-),男,江苏常州人,硕士研究生,从事金融工程、农林经济管理方面的研究。
  通信作者:彭红军(1980-),男,安徽池州人,博士,教授,从事资源经济、农林经济管理方面的研究。

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